Что важнее конституция или международный договор

Депутаты Госдумы в первом чтении единогласно приняли поправки к Конституции, второе чтение ожидается совсем скоро. Проект, в частности, предусматривает изменение статьи 79, в которой предлагают закрепить главенство Основного закона над решениями межгосударственных органов. «Сфера» разбиралась, нужно ли добавлять в верховный документ страны такое положение и как на это смотрит международное право.

Уязвимое место

В послании Федеральному собранию президент заявил: пора зафиксировать право России не исполнять те решения международных органов и требования международных договоров, которые противоречат Конституции. После публикации законопроекта стало ясно – новое положение, вопреки гипотезам некоторых экспертов, не затронет пункт 4 статьи 15, то есть первую главу Основного закона.

Изменения хотят внести в 79 статью, добавив в нее такое положение: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

По словам старшего юриста Института права и публичной политики Аниты Соболевой, от пересмотра первой главы отказались из-за сложности процесса: помимо того, что такое решение сначала должно принять не менее 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, необходимо созвать еще и Конституционное собрание. И уже его представители либо подтвердят неизменность Основного закона, либо разработают новый проект, который имеет свою процедуру принятия: 2/3 голосов в самом Конституционном Собрании или с вынесением на всенародное голосование.

«Но в стране до сих пор нет даже федерального конституционного закона о Конституционном Собрании: нигде не сказано, что это и кто в нем будет. Кроме того, пересмотр первой главы – опасная процедура. Изменение основ конституционного строя может привести к изменению и самых важных вещей: никто в таком случае не мешает закрепить особый статус РПЦ или ввести монархию.

Туда можно будет вписать все, что угодно. И те, кто сегодня работает над поправками, понимают, что этот ящик Пандоры нельзя открывать», – объясняет юрист.

Анита Соболева отмечает, что из-за рисков, связанных с процедурой пересмотра Конституции, поправки решили внести именно в третью главу – ее проще менять. Но такой подход кажется специалисту уязвимым с правовой точки зрения: в результате, считает она, будет нарушена внутренняя логика конституционного текста.

«Изменения вносят не в главу, где закреплены основы конституционного строя и прописан приоритет международных договоров, а в главу о федеративном устройстве и в статью, в которой речь идет об участии России в межгосударственных объединениях и условиях передачи им части своих полномочий. На мой взгляд, подобная поправка вступит в противоречие с главами 1 и 2 (особо защищаемыми и имеющими приоритет над всеми остальными) и не будет действовать. Либо про две первые главы на практике забудут, а будут помнить только про 79 статью и ссылаться на нее, чтобы не выполнять те решения, которые нам покажутся неудобными или слишком дорогостоящими для бюджета», – говорит специалист.

Чтобы избежать коллизий, можно по примеру Франции дополнить Конституцию отдельной главой о международных договорах, предполагает доцент департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ Ирина Алебастрова.

«Противоречий со статьей 15 в таком случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров над законами, который сохранится, ведь Конституция в ее нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной», – цитирует эксперта Право.ru.

Необходимый пункт или избыточная формула

Декан юридического факультета СПбГУ, член рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Сергей Белов подтверждает, что Основной закон относится к особому виду нормативных актов, а потому уже сегодня имеет фактическое юридическое превосходство над международными договорами. Тем не менее, это не отменяет потребность в готовящейся поправке, добавляет специалист.

«В ней речь идет не буквально о договорах, а, скорее, о решениях межгосударственных органов, которые толкуют договоры Российской Федерации. И это принципиальный вопрос, потому что одно дело, когда Россия как суверенное государство заключает договор и берет на себя конкретные обязательства, и другое – когда она заключает договор, а потом текст этого договора начинает интерпретироваться в том смысле, который, мягко говоря, был неочевиден при подписании», – объясняет юрист.

Иной точки зрения придерживается член рабочей экспертной группы Конституционной комиссии РФ в 1992-1993 годах Владимир Лафитский, который считает предлагаемое положение избыточным.

«Действующая редакция статьи 79 Конституции РФ обеспечивает в полной мере защиту интересов страны, указывая, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях, если это не противоречит основам ее конституционного строя. Поэтому нет оснований для дополнения этой нормы положением о том, что решения межгосударственных органов в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в стране», – говорит правовед.

Доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Юридического института РУДН Антон Зуйков также не видит необходимости вносить в 79 статью формулу, представленную в законопроекте. Он отмечает: с одной стороны, в части 1 статьи 15 прямо обозначен примат Конституции РФ на всей территории страны без оговорок о приоритете международных договоров РФ, с другой – в части 4 статьи 15 для них уже определяется особое место.

При этом в пункте «г» части 2 статьи 125 отмечено: по запросам некоторых субъектов права Конституционный Суд РФ рассматривает не вступившие в силу международные договоры РФ на соответствие Конституции страны. Дополнительно, в соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», он вправе разрешать вопрос о том, может или не может Россия исполнить решение межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. «В этой связи более целесообразным предполагается принятие отдельного закона о нормативных правовых актах в РФ для конкретизации места международных договоров РФ в отечественной системе права», – заключает юрист.

Анита Соболева согласна, что вносить поправку не стоит, но по другой причине. По мнению юриста, приоритет сейчас имеют именно международные договоры, а не Конституция, и такое положение дел должно сохраниться. «Обычно противники моей точки зрения говорят, что Конституция якобы не закон и поэтому к ней не применяется часть 4 статьи 15.

Мне такое толкование кажется весьма вольным. Точно так же, как Основной закон Германии вполне правомерно можно называть Конституцией, нашу Конституцию можно называть Основным законом, даже если это прямо не написано на обложке», – поясняет сотрудник Института права и публичной политики.

Кроме того, добавляет Анита Соболева, в части 1 статьи 17 о гарантиях прав и свобод человека и гражданина международное право стоит на первом месте, до упоминания Конституции. Свою точку зрения юрист подтверждает и частью 3 статьи 46. «В ней говорится, что каждый вправе в соответствии с договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся средства внутригосударственной правовой защиты.

А посылать человека по кругу после международных органов опять в национальные, которые будут решать, стоит или не стоит исполнять решения международных органов, в общем-то, нелогично», – резюмирует эксперт.

Она отмечает: не так давно появившееся полномочие Конституционного суда толковать решения международных органов, скорее, носило характер предупреждения: «в случае чего, мы можем не выполнять ваши решения». И сейчас, пока изменения в статью 79 не внесены, российские судьи вместе с объединениями межгосударственного характера могут искать компромиссы. Так, как, по мнению специалиста, это было сделано Конституционным Судом в деле Константина Маркина.

Судом рассматривался вопрос, не является ли дискриминацией отказ в предоставлении отцу-военнослужащему долгосрочного отпуска по уходу за ребенком. И хотя позиции Конституционного и Европейского Судов по делу разошлись, Конституционный Суд в итоге постарался найти взаимоприемлемый выход: он объявил, что при расхождениях позиций приоритет должно иметь то решение, которое предоставляет человеку больше защиты.

«Но если сейчас нарочито закрепить предлагаемую поправку, пути для поиска компромисса будут существенно урезаны: у нас будет меньше возможностей для переговорного процесса, медиации и поиска совместных решений», – подводит итог старший юрист Института права и публичной политики.

Ограничить нельзя исполнить

Фактически действие международных договоров ограничивают почти во всех конституциях мира, напоминает декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов. Например, в Германии Европейская конвенция прав человека имеет статус федерального закона, то есть стоит ниже Конституции. Не признают приоритет международного права и в Соединенных Штатах.

«Причем в США даже бывает дискуссия относительно того, может ли действие международного договора, ратифицированного обычным законом, быть ограничено или даже отменено позднее принятием Конгрессом другого закона», – добавляет эксперт.

По словам Аниты Соболевой, государства нередко сталкиваются с решениями международных органов, которые противоречат национальному праву, но все же ищут взаимоприемлемый выход. К примеру, в Англии после долгих дискуссий приняли Акт о правах человека 1998 года, в который, говорит юрист, включили то, что было в Европейской конвенции. Таким образом положения Конвенции стали и внутренним законом, а акт международного права перестал противоречить доктрине «все решает королева».

В Германии, добавляет специалист, тоже велась дискуссия о том, что имеет приоритет – Основной закон или положения международного права и решения ЕСПЧ. «Но еще в 2004 году Федеральный Конституционный Суд по делу «Гергюлю против Германии» обозначил: толкование Основного закона должно проводиться с учетом позиций Европейского Суда, и задача всех правоприменительных органов – заботливо интегрировать решения ЕСПЧ в национальное право, а не относиться к ним нигилистически», – приводит пример эксперт.

Однако эта позиция нередко ускользает от внимания тех, кто стремится найти лазейку и не исполнять решения международных органов, обращает внимание собеседница «Сферы». Они ссылаются только на то, что Конституционный Суд в деле Гергюлю отметил примат национальной Конституции перед решениями ЕСПЧ.

«Собственно, государств, которые отчетливо и последовательно объявляли бы о приоритете норм международного права над Конституцией, очень немного, – говорит декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов. – Есть ряд [подобных] стран в Европе, например – Нидерланды. Но это скорее исключение, чем правило, несмотря на то, что многим кажется, будто только Российская Федерация так себя ведет».

Из Европейского суда в комитет ООН

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года не позволяет странам ссылаться на положения внутреннего права в обоснование или оправдание нарушения своих международных обязательств, говорит Сергей Белов. Но это, считает эксперт, не означает, что Российская Федерация не может при заключении новых договоров заявлять, что международные обязательства нашей страны не распространяются на случаи, когда положения договора толкуются в противоречащем Конституции смысле.

Юрист отмечает, что в данном контексте поправка поможет осуществить через Основной закон народный суверенитет. «Конституция – акт реализации суверенной власти народа, в отличие от международных договоров, которые принимаются органами государственной власти в пределах их полномочий. Заключая договор, который хотя бы даже потенциально противоречит Конституции, государственные органы выходят за пределы своей компетенции, что с точки зрения самой Конституции недопустимо», – объясняет специалист.

Другой прогноз выдвигает старший юрист Института права и публичной политики Анита Соболева. По мнению эксперта, в случае принятия поправки международное право потеряет всякий смысл. «Зачем подписывать договор, если страна может действовать недобросовестно и сказать: «Мы считаем, что нам не стоит его исполнять».

А национальный Конституционный суд найдет причины, по которым это каким-то образом противоречит Конституции, и закрепит это нежелание решением. Но это же ударит и по нам самим: если мы откажемся исполнять решения, которые приняты не в нашу пользу, то и другие страны могут отказаться исполнять решения, принятые уже в нашу пользу. Мы хотим оставить для себя право не выполнять то, что нам не нравится.

Но международное право такой выборочности не предусматривает», – замечает эксперт.

Одним из следствий закрепления примата Конституции может быть отказ исполнять постановления Европейского суда, считает Анита Соболева. Но при таком развитии событий российские граждане станут обращаться в комитет по правам человека ООН, потому что из Пакта о гражданских и политических правах Организации Объединенных Наций Россия вряд ли решится выйти, предполагает собеседница «Сферы». К тому же жители страны не останутся в проигравших: в ООН обеспечиваются те же гарантии прав человека, хоть там и не присуждают денежную компенсацию.

«Да, там не нужно платить деньги по решениям, но на международной сцене это будет иметь еще больший негативный резонанс: здесь уже не только на уровне европейских стран, а на уровне мирового сообщества будет ясно, что мы нарушители», – заключает специалист.

В то же время директор Института прав человека, член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ Валентин Гефтер настроен более оптимистично. По его мнению, поправка в статью 79 не только не скажется на постановлениях ЕСПЧ в отношении нашей страны, но и вообще не будет иметь для российских граждан негативных последствий. «Потому что, вообще говоря, Конституция сама по себе не сильно противоречит международным стандартам (в области права), в частности, европейским», – объяснил эксперт в комментарии русской службе «Голоса Америки».

Напомним, Комитет по государственному строительству и законодательству Государственной думы завершил рассмотрение поправок, поступивших к законопроекту президента России об изменениях в Основной закон страны. Теперь в Думе планируют рассмотреть доработанный текст проекта во втором чтении 10 марта.

Некоторые аспекты приоритета международного права

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Во–первых, как указано, Конституция РФ имеет ВЫСШУЮ юридическую силу. И никакое извне привнесённое юридическое уложение не может иметь силу выше Конституционного уложения принятого в РФ. То есть, никакие законы не могут быть «ВЫШЕ» ВЫСШЕЙ юридической силы.

Любые вводимые нормативные акты заведомо имеют подчинённый характер по отношению к Конституции РФ. Никакой закон не в состоянии изменить какое-либо конституционное положение, поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу.
Никто не вправе изменять или дополнять Конституцию РФ, кроме многонационального народа России на референдуме.

Во-вторых, Конституция РФ имеет прямое действие. Чего собственно не хватает привнесённым извне уложениям международного уровня. То есть, возможно, что-то юридическое в этих внешних уложениях и есть, но их место в системе права России, никак не определено.

В-третьих, Конституция РФ применяется на всей территории РФ. А различные законы и принципы иностранных государств, а также нормы международного права не имеют никакой юридической силы на территории России. Ибо, только многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации

В-четвёртых, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ не должны противоречить Конституции РФ.

То есть, какими бы международными ни были принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, они могут стать составной частью правовой системы РФ, только если они не противоречат Конституции РФ.

Нельзя безоглядно включать или встраивать в правовую систему РФ, абы какие, подписанные непонятно кем, какие-то иностранные, якобы, общепризнанные принципы и нормы международного права. Международные договоры не должны противоречить Конституции РФ.

В—пятых, и это самое главное:

Российская Федерация, государство с МНОГОнациональным населением. То есть, фактически, заселена различными народами. И это отражено в Конституции РФ.

Следовательно, законодательство и принципы права России имеют международный статус, по факту.

Поскольку, законы, издаваемые в России, носят характер международного значения, то эти законы имеют приоритет над другими МОНОнациональными системами права иных стран, что бы они о себе ни возомнили.

В-шестых, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

То есть, иными словами:
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законами иных стран, то могут применяться правила такого международного договора, не противоречащие Конституции РФ.

У нас про МНОГОнациональность записано в Конституции РФ. А Конституция РФ имеет высшую юридическую силу.
И оспаривать эту сентенцию непозволительно никому.
Тут не о чем спорить.

А вот большинство стран Европы имеют МОНОнациональную структуру народонаселения.
Что противоречит общепризнанным правам человека и гражданина. Так что, пусть стремятся к соответствию.

Если какой-либо политический деятель РФ возомнит о себе, что он в праве подписывать от имени государства Российского международные договоры противоречащие Конституции РФ, без одобрения всем многонациональным народом России, который и является единственным носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации, то такого деятеля, надо как минимум, немедленно отстранить от власти, и снять со всех занимаемых им постов и должностей.

А, как максимум, после гласного разбирательства в народном суде.
Короче, многонациональный народ России решит, что с таким деятелем делать.

Потому что любой политический деятель, которому делегирована власть многонациональным народом России, не является самостоятельной фигурой, а выполняет всего лишь функцию слуги народа России.

Статья 15 Конституции России

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к Ст. 15 Конституции Российской Федерации

1. Статья 15 Конституции РФ устанавливает основные принципы построения правовой системы в Российской Федерации. Первая часть комментируемой статьи закрепляет положение самой Конституции РФ в системе нормативно-правовых актов.

Конституция РФ согласно данной норме имеет приоритет перед всеми иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми на всей на территории России. Свойствами Конституции РФ является высшая юридическая сила, прямое действие, распространение на всю территорию России.

Высшая юридическая сила Конституции РФ предполагает, что все иные нормативно-правовые акты, принимаемые на территории РФ, не могут противоречить Конституции России, а в случае такого противоречия подлежат применению положения Конституции РФ. Основной закон, таким образом, возглавляет своеобразную «пирамиду» нормативно-правовых актов, составляющих правовую систему России.

Прямое действие Конституции РФ означает, что ее нормы должны применяться непосредственно и не требуют наличия специального федерального закона или иного нормативно-правового акта. Вместе с тем, в силу краткости Конституции РФ, большинство ее норм не может быть применено напрямую. А в ряде случаев конституционная норма прямо устанавливает необходимость принятия федерального закона по тому или иному вопросу.

Исходя из этого принцип прямого действия норм Конституции РФ не следует абсолютизировать.

Случаи прямого действия Конституции РФ разъяснил Верховный Суд России. По его мнению, суды должны непосредственно применять Конституцию РФ, когда:

а) закрепленные нормой Конституции России положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции России;

г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Если статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части*(56).

Наиболее сложной проблемой при прямом применении норм Конституции РФ является оценка противоречия того или иного нормативно-правового акта как противоречащего ей. Ведь эта функция ст. 125 Конституции РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В силу этого Конституционный Суд РФ указал, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применять его в конкретном деле и обязаны обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ*(57).

2. Часть вторая комментируемой статьи 15 КРФ закрепляет основную обязанность человека и гражданина в России — соблюдать Конституцию РФ и законы.

Соблюдение норм права всеми субъектами права — фундамент правового и демократического государства, каким провозглашена Россия в ст. 1 Конституции РФ. Поэтому рассматриваемая норма имеет особое значение.

Отметим, что Конституция РФ прямо перечисляет субъекты права, на которых она возлагает обязанность по соблюдению Конституции РФ и законов. Это — органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Установление закрытого перечня субъектов в данном случае не совсем оправданно, поскольку он неполон.

Так, например, в данном перечне отсутствуют иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России. А они также обязаны соблюдать Конституцию и законы России.

Следует отметить, что Конституция РФ необоснованно избегает термина «юридическое лицо», оперируя вместо него термином «объединения граждан».

Вполне очевидно, что Конституция РФ не смогла бы охватить все обязанности индивидуальных и коллективных субъектов права. В силу этого она предусмотрела универсальную норму, которая обязывает этих субъектов соблюдать законы, а следовательно, и исполнять обязанности, предусмотренные ими. Таким образом, ч.

2 комментируемой статьи 15 содержит Конституции России «универсальную» обязанность.

Вместе с тем анализируемая норма закрепляет обязанность соблюдать лишь Конституцию РФ и законы (в широком понимании — законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные, федеральные законы и законы субъектов РФ), в то время как соблюдения требуют и иные нормативно-правовые акты. В связи с этим следует констатировать, что анализируемая норма сформулирована необоснованно узко.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет очень важную гарантию защиты общества от произвола государства. Она запрещает применение на территории России неопубликованных актов. При этом Конституция РФ разделяет все нормативно-правовые акты в данной сфере на две части.

Первая — законы (включает законы РФ о поправках к Конституции РФ*(58), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ) подлежат обязательному опубликованию в любом случае.

Вторая — иные нормативно-правовые акты подлежит обязательному опубликованию при условии, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым авторы Конституции РФ исключили существование секретных нормативно-правовых актов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем допускается существование неопубликованных индивидуальных правовых актов и актов, не затрагивающих права и свободы.

Отметим, что традиционно в России не публикуется расшифровка отдельных статей федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (в части расходов на оборону). Кроме того, достаточно сложным представляется определение того, затрагивает ли конкретный нормативно-правовой акт права и свободы человек и гражданина и, следовательно, подлежит ли он официальному опубликованию для вступления в силу. Эта оценка возложена на Министерство юстиции России*(59), а контроль над выполнением данных норм Конституции РФ должна осуществлять Прокуратура России.

Опубликование сведений о том, какие источники могут считаться официальными, раскрывается в текущем законодательстве.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»*(60). Официальным опубликованием актов Президента и Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты актов Президента и Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Официальным является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»*(61).

Субъекты РФ и муниципальные образования также должны определить, какое издание осуществляет официальное опубликование их нормативно-правовых актов.

4. Часть четвертая комментируемой статьи урегулировала место международных норм в правовой системе России. В соответствии с первым предложением части четвертой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Эта норма лишь констатирует давно сложившееся правило об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство. Однако если с международными договорами все более или менее ясно, то проблема состоит в том, что отечественная правовая наука до сих пор не выработала общей позиции в отношении определения «общепризнанных принципов и норм международного права». Даже в международно-правовой доктрине нет единства относительно данного понятия*(62).

Единственное нормативное определение этого понятия дал Верховный Суд РФ. Он указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного*(63). Вместе с тем указанное определение слишком расплывчато для того, чтобы его можно было применить на практике. В силу этого, данная норма Конституции РФ не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами).

Международный договор «означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.)*(64).

Норма, предусмотренная вторым предложением части четвертой комментируемой статьи 15 Конституции РФ, является новеллой российского законодательства. Впервые она появилась в Конституции РФ 1978 г. в соответствии с Законом РФ от 21 апреля 1992 г.

N 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»*(65), но тогда преимущество перед законами РФ устанавливалось только для общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека (ст. 32 Конституции РФ 1978 г.).

Конституция РФ закрепила приоритет перед законом только международных договоров. Общепризнанные принципы и нормы международного права во втором предложении части четвертой уже не упоминаются. Кроме того, международный договор имеет приоритет перед законом.

Следует предположить, что авторы Конституции РФ понимали «закон» широко, включая и федеральные и федеральные конституционные законы. Однако более корректно было бы уточнение данной нормы, ведь ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ не следует ясности, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией. Существуют два различных подхода к решению этого вопроса.

Конституции более старого принятия исходят из безусловного приоритета национальной конституции над международными договорами.

Новые (принятые после окончания второй мировой войны) конституции проявляют большую гибкость в данных вопросах. Признавая приоритет международных норм перед нормами национальных законов, они устанавливают некоторые особенности соотношения международных норм и норм национальных конституций. Так, Конституция Испании (ст.

95) устанавливает, что заключение международного договора, содержащего правила, противоречащие Конституции, может иметь место лишь после пересмотра Конституции*(66). А Конституция Королевства Нидерландов (ст. 91) допускает возможность ратификации международного договора, вступающего в противоречие с Конституцией, при условии его одобрения не обычным, а квалифицированным (2/3) большинством голосов депутатов Генеральных штатов*(67).

Часть шестая ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ.

Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что в ст. 15 Конституции РФ речь идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона»*(68), т.е. рассматривает только ратифицированные договоры.

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор*(69).

В Госдуму внесены законопроекты о приоритете Конституции

Один из экспертов «АГ» подчеркнул, что и ст. 79 Конституции, и конкретизирующие ее законопроекты позволяют признать неконституционным только истолкование международного договора, а не сам договор. Другая обратила внимание на выбивающуюся из общей картины поправку в Семейный кодекс, согласно которой не должны применяться международные договоры, противоречащие не только Конституции, но и основам правопорядка и нравственности.

Третий эксперт считает, что государство не может ссылаться на национальное право, в том числе и на Конституцию, для обоснования неисполнения международного договора.

14 октября президент внес в Госдуму несколько законопроектов о приоритете Конституции (№ 1036233-7; № 1036226-7; № 1036249-7; № 1036240-7; № 1036254-7). «АГ» попросила экспертов объяснить, изменится ли что-то после реализации этих инициатив.

Как сообщает ЦИК России, по результатам общероссийского голосования за принятие поправок высказались около 78% россиян

Напомним, что в соответствии с новой редакцией ст. 79 Основного закона решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России. Законопроекты направлены на реализацию этой поправки в Семейном и Гражданском кодексах, АПК, ГПК, УПК и ряде иных нормативах актов, которые упоминают о международных договорах России.

В одних случаях, как, например, в поправках к Закону о торгово-промышленных палатах, используется формулировка из Конституции. В других то же правило звучит несколько иначе. Так, в АПК предложено указать, что не допускается применение правил международных договоров в их истолковании, противоречащем Конституции.

Во всех поправках дополнительно отмечается, что такое противоречие «может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом». При этом законопроект № 1036254-7 предусматривает изменение ст. 34 Закона о международных договорах. Предполагается, что КС РФ сможет разрешать вопросы о возможности:

• исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России;
• исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда, налагающего обязанности на Россию, если это решение противоречит основам публичного правопорядка нашего государства.

Аналогичное полномочие КС упомянуто в президентском законопроекте о масштабных поправках в Закон о Конституционном Суде (№ 1024643-7).

Юрист-международник Наталия Секретарева заметила, что среди предлагаемых поправок особенно выделяется поправка в Семейный кодекс: «Предлагается не применять правила международных договоров в их истолковании, противоречащем не только Конституции, но и основам правопорядка и нравственности. Страшно представить, кто и как будет решать, какие договоры нравственны, а какие нет».

Международные договоры все-таки придется исполнять

«В целом поправки воспроизводят новый конституционный текст, поэтому едва ли что-то добавляют к существующему с 1 июля порядку. Кроме того, российские суды и до 1 июля не особо стремились исполнять международные нормы, плохо было всегда», – отметил глава международной практики Международной правозащитной группы «Агора» Кирилл Коротеев.

Наталия Секретарева пояснила, что законодатель собирается наделить КС полномочиями принимать решение о «невозможности исполнения» актов межгосударственных органов в случае, если истолкование договора противоречит Конституции.

Впрочем, в этом нет ничего нового. Можно также смело утверждать, что, как и раньше, эти полномочия Суд, скорее всего, будет использовать так же редко, как и до лета 2020 г. В любом случае, такое решение КС не снимет с России международно-правовой обязанности исполнять неугодное решение – согласно ст.

27 Венской конвенции о праве международных договоров государства не могут ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения ими договора.

«Противоречие между истолкованием международного договора и конституционными положениями, исходя из текста новой редакции Конституции (п. “б” ч. 5.1 ст.

125), компетентен устанавливать только Конституционный Суд. На данный момент можно полагать, что решения иных органов и должностных лиц в этом серьезном вопросе неприемлемы и недопустимы», – убежден адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль.

Кирилл Коротеев, напротив, не уверен, что противоречие между истолкованием договора и Конституцией будет устанавливать именно Конституционный Суд на основании обновленного Закона о КС: «С уверенностью сказать этого нельзя, хотя законопроект, скорее, об этом. Статья 79 Конституции в новой редакции действует непосредственно, а значит, любой суд теоретически может признать какое-то толкование международного договора неконституционным. На самом деле, практика судов такова, что им не нужен КС.

Если они встречают неудобный для государственных органов аргумент, основанный на международном праве, они просто никак его в решении не отражают». Не стоит забывать и о том, что ст. 15 и 17 Конституции остались незатронутыми, т.е.

международное право по-прежнему имеет приоритет над федеральными законами, заметил эксперт.

Владимир Цвиль подчеркнул, что и ст. 79 Конституции, и конкретизирующие ее законопроекты позволяют признать неконституционным только истолкование международного договора, а не сам договор. Его конституционность КС вправе оценивать только до вступления в силу, напомнил эксперт.

С ним солидарен и Кирилл Коротеев: «Статья 79 в новой редакции не позволяет признавать неконституционным ратифицированный международный договор. Нератифицированный можно было проверять на конституционность и раньше, с 1993 г.».

Наталия Секретарева также считает, что как в ст. 79 Конституции, так и в законопроекте о поправках в Закон о КС говорится лишь о проверке на соответствие Конституции решений межгосударственных органов. «При этом, конечно, именно прецедентная практика международных договорных органов и формирует содержание соответствующих договоров.

Например, невозможно сказать, какие именно права защищаются той или иной статьей Европейской конвенции, не обращаясь к текстам решений ЕСПЧ», – считает эксперт.

Однако даже если «полномочие по неисполнению» остается централизованным в КС, ничего не меняется, подчеркнул Кирилл Коротеев: «Закрепление в Конституции этого полномочия не устраняет нарушение международного права. Как минимум с 1930-х гг., если не с более раннего времени, нормой обычного международного права считается запрет государствам ссылаться на национальное право, в том числе на Конституцию, для обоснования неисполнения международных договоров».

Какое толкование может стать неконституционным

По мнению Владимира Цвиля, ключевым критерием понимания и реализации соответствующего полномочия КС является момент появления официального истолкования: «Предполагается, что в момент заключения текст международного договора и придаваемый ему смысл соответствовали национальной Конституции, в ином случае договор не был бы заключен. Поэтому и в тексте Конституции РФ, и в предлагаемых законопроектах речь идет о том истолковании, которое появилось после заключения международного договора и смысл которого не был надлежащим образом имплементирован в национальную правовую систему». Однако, учитывая меняющиеся реалии, нельзя исключать и иного понимания формулы истолкования международных договоров, добавил эксперт.

Кирилл Коротеев напомнил, что толкование – уяснение смысла правовой нормы.

Это какая-то дикая позиция, которую я часто слышу от российских судей и от государственных органов в суде – «мы закон не толкуем». То есть они прямо и открыто применяют законы, смысла которых не понимают. Естественно, в правоприменении и в разрешении споров толкование просто необходимо.

Повторюсь, нельзя применить норму, смысла которой не понимаешь. ЕСПЧ толкует Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Другие международные договоры могут толковаться при необходимости другими судами или органами.

Например, Международным Судом ООН, Комитетом по правам человека, Трибуналом по морскому праву, конференцией государств – участников договора, арбитражем.

Эволюция Конституции началась гораздо раньше

Конституционный Суд РФ рассмотрел запрос Минюста России о возможности исполнения постановления ЕСПЧ о выплате компенсации в 1,8 млрд евро экс-акционерам нефтяной компании

Владимир Цвиль заметил, что и до принятия последних конституционных поправок КС указывал на возможность анализа решений межгосударственных органов на предмет их конституционности (постановления от 6 декабря 2013 г. № 27-П; от 14 июля 2015 г. № 21-П).

По мнению адвоката, именно из-за этого в декабре 2015 г. в Законе о КС появилась ст. 104.1, посвященная данному полномочию.

Позднее, напомнил Владимир Цвиль, Суд использовал это полномочие в рамках двух конкретных дел: признал неисполнимыми постановления ЕСПЧ по делам ЮКОСа и «Анчугов и Гладков против России».

Это подтверждает идею о том, что конституционные положения могут изменяться без изменения текста. Поэтому, что касается положения о возможности неисполнения противоречащих Конституции РФ решений межгосударственных органов, то соответствующая эволюция Конституции началась не сейчас, а гораздо раньше. На данный момент мы видим лишь определенный этап этого процесса, заключающийся в оформлении и нормативной легализации уже сложившейся практики.

При этом, подчеркнул Владимир Цвиль, анализируемый механизм обеспечения «национального иммунитета» сложно оценивать в его «чистом» виде вне общей политико-правовой атмосферы и вне конкретного вопроса: «Исходя из объективных и меняющихся факторов могут быть и положительные и отрицательные последствия реализации этого механизма. Например, представляется правильной защита нашего правопорядка от идей нетрадиционного понимания семейных ценностей. С другой стороны, не хочется, чтобы посредством анализируемого конституционного механизма реализовывались субъективные политические цели».

Поэтому важен не сам по себе текст закона, а то, как он будет пониматься и применяться, убежден адвокат. «Иными словами актуален вопрос не о самом по себе механизме “национального иммунитета”, а о том, в каком политическом режиме жить этому механизму. В частности, важен вопрос о реальной независимости Конституционного Суда», – заключил Владимир Цвиль.

Зарубежная практика все-таки отличается от российской

Конституционный Суд провозгласил постановление о возможности исполнения постановления Европейского суда по правам человека

Владимир Цвиль отметил, что в практике европейских государств (например, Германии и Австрии) бывали случаи применения национальными конституционными судами концепции ограниченной правовой силы постановлений ЕСПЧ, когда такие постановления противоречили фундаментальным конституционным ценностям. «Вместе с тем эти случаи носили исключительный характер», – подчеркнул адвокат.

Иностранные высшие суды порой отступают от правых позиций международных судов, признала Наталия Секретарева. Но эти ситуации, по ее словам, кардинально отличаются от российской: «Зарубежные суды руководствовались намного более высокой планкой, чем российский законодатель и КС, которые считают: достаточно того, что “неправильное” толкование противоречит даже не самой Конституции, а решениям Конституционного Суда».

Еще более суров к российской действительности Кирилл Коротеев: «Такое откровенное пренебрежение международным правом, закрепленное в Конституции, мы едва ли где найдем. Конечно, есть проблемы и в развитых демократиях – Соединенное Королевство не устает подливать масла в огонь, и в практике арабских государств, заявляющих оговорки к международным договорам о правах человека. Но даже Кыргызская Республика, изменяя в 2016 г.

свою Конституцию неконституционным путем, просто исключила нормы о приоритете международного права, но не ввела, скажем, полномочия своей Конституционной палаты прямо отказываться от исполнения международных норм».

Приоритет российского права над международным: что важнее?

Совет федерации одобрил закон, который дает Конституционному суду (КС) России право признавать невозможным исполнение в России решений международных судов, если они нарушают верховенство российской Конституции. Таким образом, Конституция получает приоритет над международными правовыми инстанциями. Насколько это возможно и зачем нужен такой закон — спорили наши эксперты…

Вопросы:

Может ли российский закон стать важнее международных судов?

В Конституции ясно написано, что при противоречии между международным договором, который заключила Российская Федерация, и национальным законом, приоритет — за международным договором, и это совершенно очевидно, потому что договор — это то, что заключается по обоюдному согласию двух или нескольких сторон. Если не хочешь исполнять договор — есть процедура выхода из него, она предусмотрена Венской Конвенцией, к которой присоединилась и Россия. Но ситуация, при которой мы из договора выходить не будем, но и выполнять его не станем.

Ну, это, на мой взгляд, нонсенс.

Разберемся с понятиями. Международное право — это право, которое регулирует межгосударственные отношения. К вопросу о приоритете тех или иных соглашений, которые подписывает Российская Федерация, это имеет очень отдаленное отношение.

В Конституции сказано, что Конституция Российской Федерации обладает верховенством и высшей юридической силой на всей территории Российской Федерации.

Находится ли закон о приоритетности КС в рамках международных правовых норм?

Получается, что нет. Есть сложности, потому что в Конституции записано, что противоречия между международным договором и национальным законом, но не сказано, есть ли противоречия между международным договором и Конституцией, потому что Конституция — акт действия и высшей юридической силы. Могут быть вообще противоречия? По общему правилу конечно их быть не может, потому что принцип международного права является составной частью российской правовой системы.

В 17 статье Конституции записано, что права человека ограждаются соблюдением этих международных норм. Когда ЕСПЧ рассмотрел какое-то дело и решил его не в пользу страны, а в пользу гражданина этой страны, меня очень забавляет, что наши депутаты, народные избранники, возмущаются в таких случаях позиции Европейского суда. Каждый раз, когда ЕСПЧ выносит решение против страны и в пользу гражданина этой страны, они должны радоваться, когда Европейский суд встает на стражу их граждан! В большей части бывает, что суд вообще не ставит под сомнение сам закон, а говорит о его применении в конкретном случае.

ЕСПЧ рассматривает конкретные дела, а КС рассматривает вопрос о соответствии и несоответствии национальных законов, но не конкретные дела. И мне очень интересно, каким образом, когда ЕСПЧ решил конкретный вопрос, КС будет решать конкретный вопрос. У них абсолютно разные компетенции.

Я, как правовед, здесь развожу руками.