Несет ли бюджетное учреждение субсидиарную ответственность государства

Существенное падение деловой активности и кризис неплатежей, которые мы наблюдаем в 2020 году, неизбежно приведут к банкротству многих предприятий. Не хочется говорить об этом накануне праздников, но в новом году число таких случаев, к сожалению, будет расти. Среди банкротов, скорее всего, будут и предприятия с госучастием.

С начала года объемы госзакупок выросли в 1,4 раза — почти до 12 трлн рублей (по данным «Национального рейтинга прозрачности закупок — 2020»). Многие компании участвуют в тендерах и готовы вступить в деловые отношения с казенными предприятиями, ГУПами, МУПами и другими хозяйствующими субъектами с участием государства. Какую предварительную работу нужно провести, чтобы не оказаться в очереди кредиторов?

Разумная осторожность никогда никому не мешала. Советую в обязательном порядке провести стандартный комплекс проверочных мероприятий, как и для обычных контрагентов. Для начала посмотреть на правовую форму юридического лица и на те ограничения, которые есть у его учредителей и управленцев, подписывающих сделки.

Иногда необходимо запросить согласие от учредителя юрлица — государственной структуры, если в уставных документах прописана его обязанность согласовывать сделки. В открытых источниках можно найти бухгалтерскую отчетность и баланс предприятия, данные о неисполненных обязательствах перед налоговыми органами и контрагентами — это позволит понять платежеспособность организации. Если вы увидите большое количество исполнительных производств, то с этой структурой работать не стоит.

Необходимо тщательно рассмотреть историю судебных разбирательств. У чиновников порой имеются не юридические, а психологические блокировки в принятии решений, и они зачастую запрашивают дополнительные разрешения. Сегодня 80% дел не обжалуются в апелляционном суде, и многие из них как раз касаются взаимоотношений с госструктурами.

По сути, такие решения судов только фиксируют обязательства, которые сторонами признаются, но которые должник боится исполнить ввиду нежелательных последствий — сказывается чиновничье мышление, нежелание брать ответственность лично на себя. Конечно, полностью просчитать заранее позицию государственной организации сложно. Но если зайти на сайт арбитражного суда и посмотреть судебные споры с таким юрлицом, а также историю исполнительных производств, то определенную тенденцию можно увидеть.

Если у предприятия нет судов, нет исполнительных производств, то это скорее всего добросовестный контрагент. Если этих судов очень много, но нет исполнительных производств, то ваши требования не будут исполнены в добровольном порядке до суда, но потом вы все-таки получите причитающееся. И третий вариант — самый плохой.

Вступая в отношения с таким контрагентом, вы рискуете стать кредитором в деле о банкротстве.

Предположим, что все пошло по негативному сценарию, и ваш контрагент — ГУП или МУП — признан банкротом. На что можно рассчитывать? Согласно поправкам в Закон о банкротстве, принятым в августе 2017 года, на учредителей должника-банкрота возложена большая (по сравнению с предыдущими нормами закона) ответственность за действия в отношении дочерней организации, и эти нормы в полной мере применимы к дочерним предприятиям государственных и муниципальных органов. Кредиторы имеют право привлечь в качестве ответственной стороны по долгам предприятия федеральную структуру или муниципалитет, которые являются его соучредителями.

То есть учредители должны нести субсидиарную ответственность за действия принадлежащих им организаций. Учитывая почти безграничные (по сравнению с иными видами учредителей — физическими лицами или коммерческими организациями) бюджеты муниципальных и федеральных структур, у кредиторов появляются реальные шансы получить компенсации по исполнительным листам.

На сегодняшний день наиболее распространены такие случаи привлечения учредителей (государственных и муниципальных образований) к субсидиарной ответственности, когда недостаточность активов для расчетов с кредиторами обусловлена принятием неверных управленческих решений собственником предприятия-должника. Учредители передают имущество ГУПов или МУПов другим юрлицам, рассчитывая на более эффективное управление, но предприятие становится банкротом. При этом кредиторы первоначального юрлица остаются неудовлетворенными.

Такие действия на практике получают правильное толкование в суде и вполне четкие последствия в виде привлечения госорганов к субсидиарной ответственности.

Особая ситуация с кредиторами казенных и бюджетных учреждений. По нормам ГК РФ они не могут быть признаны банкротами, но могут быть ликвидированы по решению своего учредителя. При этом в случае с бюджетными учреждениями ответственность госструктур (собственников их имущества) ограничена причинением вреда гражданам.

У кредиторов этого вида юридических лиц почти не было шансов получить какую-либо компенсацию, и такая практика существовала долгое время. Решение, принятое Конституционным судом в мае текущего года, показало, что в этой сфере происходят серьезные подвижки. КС отметил, что субсидиарная ответственность государственных органов не ограничивается ущербом физическим лицам, а также распространяется на ущерб, причиненный бюджетным учреждением иным юридическим лицам по договорам публичного характера.

Мы рассчитываем на то, что в ближайшем будущем аналогичный подход распространится и на иные виды гражданско-правовых договоров юрлиц с бюджетными учреждениями.

Этот материал опубликован на платформе бизнес-сообщества Forbes Экспертиза

Статьи

Главная Статьи РСО вправе привлечь к субсидиарке муниципалитет. Постановление КС РФ от 12.05.2020 г № 23-П.

РСО вправе привлечь к субсидиарке муниципалитет. Постановление КС РФ от 12.05.2020 г № 23-П.

Источник фото: https://www.pexels.com/

Поговорим о прекрасном: о муниципальных бюджетных учреждениях.

Собственниками МБУ являются муниципалитеты, именно они создают МБУ, наделяют их имуществом и «бросают на амбразуру» — удовлетворять потребности населения.

В силу п. 5 ст. 123.22.

ГК РФ, бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом. А собственник (=муниципалитет) несёт субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения ТОЛЬКО если обязательство связано с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения.

И это весьма печально для тех РСО, которые имеют в качестве контрагентов МБУ, поскольку если появляется дебиторская задолженность, неподъёмная для МБУ, собственник вправе начать процедуру ликвидации МБУ. И грустно РСО наблюдает за тем, как его вчерашний контрагент банкротится, а взять с собственника (=муниципалитета) ничего по закону не выходит.

К нашему удивлению, ввиду ковида и прочих прелестей, мимо нас незаметно прошло рассмотрение в Конституционном Суде РФ жалобы одной РСО из Пермского края. А между тем по итогу рассмотрения жалобы КС РФ принял великолепное постановление, дающее РСО возможность взыскания долга с собственника МБУ путем привлечения его к субсидиарной ответственности.

ООО «Лысьва-теплоэнерго» обратилось в КС РФ. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ п. 5 ст. 123.22 ГК РФ.

Проблема была в том, что заявитель (теплоснабжающая организация) поставлял ресурс местному «Водоканалу», который (ну надо же!) действовал именно в форме МБУ, а денег за поставленный объём не дождался, а потому и обратился в арбитражный суд.

Успешно завершив дело в суде, заявитель получил исполнительный лист (интересующиеся могут ознакомиться с делом № А50-19951/2015). Но получить по листу должок не вышло.

В апреле 2017 года муниципалитет принял решение о ликвидации «Водоканала». Узнав эту новость, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом, но увы — производство было прекращено ввиду того, что по закону процедура банкротства в отношении МБУ не предусмотрена (гляньте дело № А50-6835/2017).

Поскольку речь шла о сумме в 400 тысяч, РСО не могло бросить дело и было подано исковое заявление к муниципальному образованию. Судом в иске было отказано. Указано, что задолженность, установленная решением суда по делу № А50-19951/15 возникла из договора от 01.02.2014 г.

и в силу действия нормы ст.120 ГК РФ в редакции ФЗ от 08.05.2010 № 83, правовых оснований для возложения на ответчика субсидиарной ответственности по долгам учреждения суд не усматривает. Это уже дело № А50-35381/2018.

После такого РСО обратилось в Конституционный Суд РФ, который пришёл к следующим выводам.

Как следует из представленных КС РФ и исследованных им материалов, включая практику применения пункта 5 статьи 123.22 ГК РФ арбитражными судами, они, вынося решения о невозможности привлечь собственника имущества ликвидируемого муниципального бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, руководствуются в том числе данной нормой и последовательно исходят из установленных законом особенностей организационно-правовой формы муниципального бюджетного учреждения как юридического лица. При этом не принимаются во внимание как общие и специальные цели создания и важные аспекты деятельности муниципального бюджетного учреждения в рамках выполнения возложенных на него полномочий, реализация которых требует заключения им публичных договоров, так и невозможность его контрагентов отказаться от заключения и исполнения таких договоров.

Вопреки положению статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников — муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, «защищено» их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами.

При отсутствии юридической возможности снять ограничения в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества бюджетного учреждения, в том числе муниципального (включая случаи недостаточности находящихся в его распоряжении денежных средств для исполнения своих обязательств из публичного договора теплоснабжения при его ликвидации), подобное правовое регулирование способно повлечь нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав стороны, заключившей и исполнившей публичный договор и не получившей встречного предоставления. Таким образом, пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствует статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 — 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения).

Опираясь на изложенное, КС РФ постановил:

признать пункт 5 статьи 123.22 ГК РФ не соответствующим статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 — 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения);

федеральному законодателю надлежит — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации — внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления;

правоприменительные решения по делу общества с ограниченной ответственностью «Лысьва-теплоэнерго», принятые на основании пункта 5 статьи 123.22 ГК РФ, признанного настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру исходя из того, что по обязательствам ликвидированного муниципального бюджетного учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, при недостаточности имущества этого учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым указанного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества этого учреждения.

После этого АС Пермского края отменил своё решение по новым обстоятельствам и снова рассмотрел иск, который был полностью удовлетворён.

Решение не обжаловалось и вступило в силу.

Что имеют наши коллеги из РСО? Возможность подавать иск о признании МБУ банкротом с привлечением к субсидиарной ответственности муниципального образования как собственника учреждения.

А почему только РСО? Управляющие организации, оглянитесь вокруг! Есть ли у вас такие контрагенты? Чужого нам не нужно, но и своё не отдадим.

Компания «Бурмистр.ру» открыла прием заявок на участие в «Закрытой ветке-2021». Вся необходимая информация и заявка тут .

ВС пояснил порядок привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения

Суд напомнил, что нормы ГК РФ допускают в качестве исключения из общего правила в области договорных отношений прямое указание законодателя на немедленное применение закона или применение закона с обратной силой к уже существующим правоотношениям

По мнению одного из экспертов «АГ», ВС рассмотрел спор, затрагивающий основополагающий вопрос права – определение закона, подлежащего применению при регулировании отношений между участниками гражданского оборота. Другой назвал важным вывод Суда о том, что наличие (отсутствие) разумных ожиданий или знаний о будущих изменениях закона не может быть положено в основу применения той или иной нормы к договорным отношениям сторон.

4 июня Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС19-24791 по спору о привлечении к субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по задолженности последнего.

Попытка взыскать неустойку по госконтракту

В ноябре 2010 г. Федеральное агентство связи (государственный заказчик), ФГБУ «Отраслевой центр мониторинга и развития в сфере инфокоммуникационных технологий» (заказчик-застройщик) и ООО «Сочинская строительная компания» (подрядчик) заключили госконтракт на строительство конкретного объекта недвижимости.

Исходя из п. 22.6.1 госконтракта, в случае просрочки оплаты заказчиком-застройщиком результатов работ подрядчик имел право потребовать уплаты неустойки, начисляемой за каждый день просрочки исполнения обязательства, начиная со следующего дня после установленной даты. Размер такой неустойки устанавливался в размере 1/300 действующей на день уплаты ставки рефинансирования Центрального банка РФ от суммы платежа.

Заказчик-застройщик мог избежать уплаты неустойки в случаях, установленных контрактом, а также если просрочка исполнения обязательства произошла из-за непреодолимой силы или по вине другой стороны.

В феврале 2013 г. Центр уведомил подрядчика об одностороннем отказе от исполнения контракта, впоследствии общество предъявило иск к ФГБУ о взыскании задолженности по контракту и неустойки (дело № А40-98193/2012). Тогда арбитражный суд взыскал с ответчика 275 млн руб.

задолженности и 30 млн руб. неустойки. Впоследствии апелляция приняла отказ общества от иска в части взыскания 55 млн руб.

и 6 млн руб. пеней, отменив решение суда первой инстанции в этой части.

Во исполнение судебного акта общество получило исполнительный лист, который был передан им в Управление Федерального казначейства по г. Москве. 28 марта 2018 г.

«Сочинская строительная компания» предложила Россвязи, осуществляющей полномочия собственника имущества учреждения, погасить задолженность по этому исполнительному листу в порядке субсидиарной ответственности. Однако ведомство отказалось от удовлетворения претензии.

В дальнейшем общество обратилось в арбитражный суд г. Москвы с иском о взыскании с Россвязи и ФГБУ денежных средств по исполнительному листу в порядке субсидиарной ответственности. Суды трех инстанций взыскали в пользу истца с учреждения 58 млн руб. в качестве неустойки, отказав в удовлетворении иных требований.

В частности, АС г. Москвы счел обоснованным взыскание неустойки с учреждения за период с 9 июля 2015 г. по 9 июля 2018 г.

Он также указал, что госконтракт был расторгнут 8 февраля 2013 г., а иск был подан в суд 9 июля 2018 г., поэтому общество пропустило срок исковой давности в отношении неустойки, начисленной за период с 15 марта 2014 г. по 8 июля 2015 г. Отказывая в удовлетворении требований к агентству, суд первой инстанции исходил из того, привлечение к субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения с 1 сентября 2014 г.

возможно только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, однако в рассматриваемом случае заявленные требования основаны на неисполнении бюджетным учреждением договорных обязательств. Соответственно, оснований для привлечения собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности не имеется.

Апелляционный суд согласился с выводом о том, что собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам последнего. Вторая инстанция добавила, что спорный контракт был заключен сторонами спустя более чем полгода после опубликования Закона № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г., вступление же этого Закона в силу с 1 января 2011 г. не является существенным изменением обстоятельств для сторон.

Следовательно, в такой ситуации истец не мог рассчитывать на ответственность собственника бюджетного учреждения. Кроме того, о невозможности применения положений ст. 120 ГК РФ, действующих до 1 января 2011 г, свидетельствовало и то, что отношения сторон на дату заключения контракта не сложились, поскольку к контракту в 2011 и 2012 гг.

сторонами были подписаны дополнительные соглашения, изменяющие его существенные условия. Поддерживая выводы судов первой и апелляционной инстанций, суд округа присовокупил, что поскольку спорные правоотношения возникли после 1 января 2011 г., к ним не применяются положения ст. 120 ГК РФ, действующие до этой даты.

ВС не согласился с нижестоящими инстанциями

В кассационной жалобе в Верховный Суд общество сослалось на неверное применение нижестоящими судами норм материального и процессуального права, после изучения материалов дела № А40-155975/2018 Судебная коллегия ВС РФ согласилась с его доводами.

Высшая судебная инстанция отметила, что спорное требование возникло из нарушения условий контракта, заключенного до введения в действие абз. 6 п. 2 ст.

120 ГК РФ и п. 5 ст. 123.22 ГК РФ, первый из которых указывает на недопустимость привлечения собственника имущества бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по долгам такого учреждения, а второй предусматривает подобную ответственность только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам.

«Спорный контракт заключен в период действия более ранней редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которой при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

На момент заключения контракта был опубликован, но не вступил в силу закон, отменяющий такую ответственность путем изменения редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ (Закон № 83-ФЗ).

Вместе с тем, как следует из п. 1 ст. 4 ГК РФ, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом», – отмечено в определении.

Как пояснил Верховный Суд, отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ (п. 2 ст.

4 Кодекса). По смыслу такой статьи к договору применяются нормы, действовавшие в момент его заключения. Закон, принятый после заключения договора и устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, распространяет свое действие на отношения сторон по такому договору лишь в случае, когда в законе прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Это правило применяется как к императивным, так и к диспозитивным нормам. «Соответственно, действующее право в качестве основного критерия применения той или иной нормы к договорным отношениям сторон устанавливает действие нормы, а не отсутствие знания о будущих изменениях закона, возможность полагаться на действующее регулирование или наличие (отсутствие) разумных ожиданий, основанных на том, что закон не будет изменен в будущем», – отметил Суд.

ВС добавил, что положения ст. 4 и 422 ГК РФ допускают в качестве исключения из общего правила в области договорных отношений прямое указание законодателя на немедленное применение закона или применение закона с обратной силой к уже существующим правоотношениям. При этом даже в случае прямого указания закона на его немедленное применение или применение с обратной силой необходимо учитывать правовую позицию о недопустимости лишения прав в результате такого применения, высказанную в Постановлении КС РФ от 15 февраля 2016 г.

№ 3-П. Однако переходные положения Закона № 83-ФЗ, напротив, содержат прямое указание на то, что положения абз. 6 п.

2 ст. 120 ГК РФ (в редакции Закона № 83-ФЗ) в части исключения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам такого учреждения не применяются к правоотношениям, возникшим до 1 января 2011 г. Соответственно, в рассматриваемом случае опубликование закона не являлось основанием для неприменения п.

2 ст. 4, п. 2 ст.

422 ГК РФ.

Их, в частности, заинтересовали вопросы банкротства, аренды государственных земельных участков, взыскания административных штрафов с контрагента и подтверждения наличия у представителя высшего юридического образования

Применение нормы, вступившей в силу после заключения контракта, подчеркнул ВС, прямо противоречит переходным положениям Закона № 83-ФЗ, которыми и определяется темпоральная сфера действия рассматриваемой нормы. Следовательно, ошибочен вывод судов первой и апелляционной инстанций о невозможности возложения на агентство субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения. «Вывод суда апелляционной инстанции о том, что на дату заключения контракта отношения сторон не сложились, мотивированный ссылкой на дополнительные соглашения, подписанные после 1 января 2011 г., нельзя признать обоснованным.

Такие соглашения в материалах дела отсутствуют, судом не обозревались и не исследовались, поэтому нет оснований полагать, что договорные отношения сторон оказались настолько измененными, что договор можно признать новым, заключенным после 1 января 2011 г.», – отмечено в определении Суда. В этой связи Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и вернул дело на новое рассмотрение в АС г. Москвы.

Конституционный суд обязал муниципалитеты платить по долгам созданных ими учреждений

Органам МСУ теперь придется чаще платить по долгам подведомственных учреждений. Причина — решение Конституционного суда, принятое в мае 2020 года. Будьте готовы к пересмотру положений Гражданского кодекса, которые раньше защищали муниципалитеты от ответственности за неэффективное управление учреждениями.

Суды начнут руководствоваться новой позицией Конституционного суда уже сейчас.

Почему муниципалитетам редко приходилось платить по долгам учреждений

Раньше учредители всегда отвечали по долгам созданных ими бюджетных и автономных учреждений. Впоследствии нормы об ответственности были пересмотрены (см. справку ниже). Органы МСУ стали отвечать до долгам учреждений только в исключительных случаях. Разберемся, в каких именно.

Для справки: Как реформа 2014 года избавила муниципалитеты от субсидиарной ответственности по обязательствам большинства учреждений

До 1 сентября 2014 года собственники имущества муниципальных учреждений несли субсидиарную ответственность по обязательствам последних во всех случаях. Кредитор предъявлял требования к учреждению. Если у того оказывалось недостаточно средств, кредитор просил суд привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества — муниципалитет.

В результате кредиторам почти всегда удавалось удовлетворить свои требования за счет бюджетных средств, даже если у самого учреждения денег не хватало.

В 2014 году реформа гражданского законодательства изменила систему учреждений. Субсидиарная ответственность по долгам осталась только у собственников имущества казенных учреждений. Ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений была фактически снята с собственников их имущества.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности (п. 5 ст. 123.22 ГК). Обратить взыскание на имущество нельзя только в двух случаях.

1. Движимое имущество — особо ценное, закрепленное собственником за бюджетным учреждением или приобретенное последним за счет средств, которые выделил собственник (то есть муниципалитет).

2. Имущество — недвижимое. В этом случае неважно, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств было приобретено.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, которое находится у него на праве оперативного управления. Исключение указано в пункте 6 статьи 123.22 ГК. Взыскание нельзя обратить на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, которое:

• собственник закрепил за учреждением;
• учреждение приобрело за счет средств, выделенных собственником его имущества.

На заметку: Кредитор может предъявить требование лицу, несущему субсидиарную ответственность, если основной должник отказался погасить долг или не дал ответ в разумный срок (ст. 399 ГК)

На практике имущества и средств учреждения, как правило, не хватает, чтобы погасить все его долги. В связи с этим кредиторы часто обращаются с требованиями о взыскании денежных средств к собственникам имущества учреждения. В то же время в Гражданском кодексе предусмотрен только один случай, когда при недостаточности имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник.

Речь идет о ситуации, когда эти обязательства связаны с причинением вреда гражданам (п. 5 и 6 ст. 123.22 ГК).

Во всех остальных случаях кодекс не обязывает собственника имущества отвечать по долгам созданных им бюджетных и автономных учреждений.

Какую позицию занимали суды до 2020 года

Законодательство ставит бюджетные и автономные учреждения в значительно более выгодное положение по сравнению с другими организациями. Например, контролирующее лицо негосударственной коммерческой организации можно привлечь к субсидиарной ответственности, в том числе в рамках банкротства. Однако бюджетные и автономные учреждения нельзя признавать банкротами (ст.

65 ГК). Это фактически исключало ответственность муниципалитетов-учредителей за неэффективное управление учреждениями или отсутствие у последних средств для выполнения своих функций.

Процедура ликвидации учреждений также не давала возможностей для привлечения контролирующих их лиц к ответственности. Суды указывали, что в этом случае учреждение отвечает по долгам только своим имуществом, а учредитель не отвечает вовсе.

Пример 1. Коммерческая организация обратилась в суд с иском к бюджетному учреждению о взыскании задолженности за потребленную тепловую энергию. При недостаточности имущества учреждения истец просил привлечь собственника имущества к субсидиарной ответственности.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, но апелляция это решение отменила. По мнению вышестоящего суда, требование основано на обязательстве, возникшем в результате гражданско-правового договора. В связи с этим оснований привлекать собственника имущества к субсидиарной ответственности нет.

С таким подходом согласилась кассационная инстанция, а затем и Верховный суд (определение от 19.03.2020 по делу № А40-22115/2019, 305-ЭС20-1576).

Долгое время Конституционный суд также признавал такую позицию обоснованной.

Пример 2. Имущество ликвидируемого муниципального автономного учреждения не покрыло всей задолженности перед кредитором. Тот обратился в суд с иском о привлечении к субсидиарной ответственности администрации муниципального района как учредителя. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций истцу отказали.

Обязательства учреждения возникли по гражданско-правовому договору. Положения гражданского законодательства не дают юрлицу-кредитору права привлекать к субсидиарной ответственности муниципалитет как собственника имущества ликвидируемого учреждения.

Кредитор направил жалобу в Верховный суд, но тот даже не стал ее рассматривать. Тогда кредитор обратился в Конституционный суд. Он попросил проверить конституционность положений Гражданского кодекса в той части, в которой они отменяют право кредитора обратиться в суд с требованием о привлечении к субсидиарной ответственности учредителя при недостаточности у ликвидируемого учреждения имущества для покрытия задолженности.

Конституционный суд отказался принять жалобу к рассмотрению. Высший судебный орган отметил, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам последнего. Требования кредиторов ликвидируемого бюджетного или автономного учреждения при недостаточности денежных средств на его счетах удовлетворяются за счет имущества, на которое по закону может быть обращено взыскание.

Если средств от реализации этого имущества недостаточно, долг считается погашенным (подп. 1 п. 5.1 ст.

64 ГК). Конституционный суд признал необоснованным утверждение кредитора о том, что нормы Гражданского кодекса отменяют какие-либо права кредиторов ликвидируемого учреждения (определение от 09.02.2017 № 219-О).

Сложившаяся практика создала благоприятную почву для злоупотреблений со стороны муниципалитетов. В случае ликвидации учреждения органу МСУ не нужно было заботиться о погашении долга. Достаточно было до ликвидации передать ценное имущество другому учреждению, созданному для выполнения аналогичной функции.

Затем муниципалитет принимал решение о ликвидации учреждения-должника.

Что изменилось для учредителей в 2020 году

В 2020 году правоприменительная практика изменилась. Конституционный суд встал на защиту интересов кредиторов. Он сделал вывод, что муниципалитет должен нести ответственность по долгам ликвидируемого учреждения.

Норму статьи 123.22 ГК о том, что собственник бюджетного учреждения несет ответственность по его обязательствам только в случае причинения вреда гражданам, судьи признали не соответствующей Конституции.

Документ: Конституционный суд изложил новую позицию в постановлении от 12.05.2020 № 23-П

Пример 3. Теплоснабжающая организация взяла на себя обязательство снабжать городской округ теплом и горячей водой. Официальным получателем услуги стало муниципальное бюджетное учреждение. Когда накопилась задолженность за оказанные услуги, энергетики обратились в суд.

Однако получить причитающиеся денежные средства им не удалось, так как администрация ликвидировала МБУ. Возложить на администрацию субсидиарную ответственность как на учредителя МБУ тоже не получилось, поскольку гражданское законодательство такого права не предоставляет. Истцы обжаловали положение об ограничении субсидиарной ответственности в Конституционном суде.

Конституционный суд указал на необходимость соотносить право собственности с правами и свободами других лиц в отношениях должников и кредиторов. Муниципальное бюджетное учреждение не имеет собственности, а только осуществляет оперативное управление муниципальным имуществом. Поэтому по своим обязательствам оно может отвечать ограниченно.

Пункт 5 статьи 123.22 ГК устанавливает субсидиарную ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения лишь в случае причинения вреда гражданам. Он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного МБУ по обязательствам последнего, вытекающим из публичного договора. Поэтому указанная норма не соответствует Конституции.

По обязательствам ликвидированного МБУ субсидиарная ответственность возложена на собственника имущества учреждения — муниципалитет. Конституционный суд направил дело на новое рассмотрение.

Каких последствий ожидать муниципалитетам

Рекомендуем усилить контроль за финансовой деятельностью подведомственных учреждений

Федеральные законодатели внесут в нормативные акты изменения, чтобы привести их в соответствие с Конституцией. Когда эти поправки вступят в силу, муниципалитеты будут обязаны расплачиваться по долгам своих бюджетных и автономных учреждений, у которых при ликвидации окажется недостаточно средств и имущества. Пока изменения в законодательство не внесены, суды будут ориентироваться на позицию, которую Конституционный суд выразил в постановлении № 23-П.

Рекомендуем муниципалитетам усилить контроль за финансовой деятельностью подведомственных бюджетных и автономных учреждений. Проверяйте состояние их дебиторской и кредиторской задолженности в ходе выездных и документарных проверок. Проведите профилактические мероприятия, чтобы не допустить возникновения у учреждений просроченной задолженности (ст.

219 БК).

Субсидиарная ответственность учредителя бюджетного учреждения

Согласно п.5 ст.123.22 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено; по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым данного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.